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      1. 現階段分散采購十大問題解決之道探析

        發布日期:2016-07-15
        整體來看,我國政府集中采購的體量不斷擴增,制度的籬笆也越扎越牢、越扎越實。而籬笆外的分散采購則忽隱忽現地在外圍游離,處于不被關注的尷尬境地。而我們都知道,分散采購是集中采購的有益補充,具有采購效率高、靈活度強的特點,能很好地滿足采購人的小額零星和特殊需求。因此,本期咱們就實踐中分散采購存在的問題進行分析并提出解決途徑,希望促進分散采購更規范地開展。
         
          問題一、內涵范圍界定不清
         
          有人片面認為,政府采購就是集中采購,分散采購等同于自行采購?!墩少彿ā返谝幎?,“政府采購實行集中采購與分散采購相結合”。分散采購主要是解決采購人的急需、小額、特殊要求及專用產品(項目)的采購問題。
         
          凡是“本級采購目錄公布的采購限額標準以上的,又沒有列入本級集中采購目錄內具體標明的項目”,都屬于分散采購的管理范疇。分散采購由采購人自行組織,或委托集中采購機構或社會代理機構。(林波 周益方)
         
          問題二、法律責任落實不嚴
         
          分散采購并非無約束、無規矩,采購人或代理機構,都必須遵循政府采購公開透明、公平競爭、公正和誠實信用的原則,按照《政府采購法》和其他有關法律法規規定的采購方式和采購程序組織實施采購活動,并自覺接受同級財政部門和有關監督部門的監督管理。
         
          就分散采購而言,雖然規模不大,采購形式簡單,涉及采購當事人也較少,但采購各方的法律責任要嚴格落實。比如對采購人來說,如果不按規定編制政府采購預算、使用采購方式、規避公開招標等,就應受到警告罰款等處罰分。(林波 周益方)
         
          問題三、信息公開難度較大
         
          政府采購既是社會關注的話題,又是容易引發矛盾的熱點。分散采購采取自行采購,因單位人員不足、業務不對口,或出于多一事不如少一事的想法,不愿將政府采購信息公開。按照深化財稅體制改革有關要求,各單位作為政府采購信息公布的責任主體,要把信息公開作為政府采購工作的重點任務。分散采購的信息公告也不例外,要將分散采購的預算、采購過程、采購結果、采購合同及履約情況等方面的內容按規定發布。(林波 周益方)
         
          目前分散采購的信息發布存在很多問題,首先是發布方的問題:一是由采購人發布。目前采購人不掌握采購信息發布知識,需要通過培訓才能發布。采購人一般不設固定的采購經辦人,操作起來不方便、隨意性大。由采購人直接發布,不利于監管部門對采購信息內容的監督,容易引起質疑和投訴,降低采購效率。二是委托監管部門發布。監管部門可以對采購信息實施監督,但這又無疑會加大監管部門的壓力。(孫先坡)
         
          問題四:合同簽訂意識不強
         
          有采購人將分散采購視同私人購買商品一樣“簡單”,不履行合同簽訂責任,而是以一紙協議代之,驗收形同虛設。而一旦采購的產品出現質量問題,就申請維修,造成財政資金不必要的浪費。而按照政府采購相關規定,在規定時限內應與中標供應商簽訂政府采購合同,同時在簽訂起7個工作日內,將合同副本報同級財政部門備案。在驗收階段,按采購文件和合同的約定對采購項目進行驗收,并出具驗收報告。采購人也可邀請國家認可的質量檢測機構參與驗收。(林波 周益方)
         
          問題五、采購目標宗旨不明確
         
          由于分散采購項目基本都是采購人自行操作實施。在這種情況下,采購人有時為了自己的私利,如為了片面追求資金節約率等,會置國家或社會利益于不顧,或為了眼前利益而不優先采購節能或環境標志產品等,這都致使分散采購活動的實施有違或偏離《政府采購法》的法制軌道,喪失了法定的目標和宗旨。而《政府采購法》及其實施條例要求政府采購必須實現政府采購的政策功能,分散采購也不例外。(林波 周益方)
         
          問題六、采購人主體責任落實不到位
         
          在分散采購中,采購人往往不是認真研究項目特點和需求,而是把項目指定給一家潛在投標人,讓其提供項目需求方案,并在未經論證的情況下直接將項目需求方案提供給代理機構,造成項目需求方案具有很強的歧視性。(林波 周益方)
         
          由采購人組織分散采購容易出現以下方面問題:一是采購信息不公平、不公正;二是采購程序不符合規定;三是評審過程的問題采購人難以把控。分散采購增強了采購人的自主權,但也對其提出了更高要求。目前急需出臺分散采購相關具體操作辦法,規范分散采購行為。(孫先坡)
         
          問題七、相應領域專家缺失
         
          目前評審專家庫中的專家多是集中采購目錄內對應項目類型的專家,甚至有些目錄內的項目還沒有對應的專家。而分散采購需要的專家都是集中采購目錄外項目對應的專家,專家庫中很難抽到。使用庫外專家不僅麻煩,而且不規范,因此分散采購的專家使用成為難題。(孫先坡)
         
          問題八、代理機構操作不規范
         
          一方面,因為采購人掌握了選擇代理機構的權力,在同業競爭的壓力下,重“拉業務”、輕“做業務”,為獲得采購業務,往往聽從于采購單位,在項目操作中背離公開、公平、公正的原則,過分迎合采購單位意愿。另一方面,作為市場主體的代理機構,其從業人員業務水平參差不齊。部分人員未經過法律法規及業務程序的系統培訓和學習,不具備從事招標采購代理工作的能力和素質,部分人員為趕進度、節省時間,不潛心研究項目需求,忽視各類采購文件的差異性,在編制招標文件時生搬硬套,漏洞百出。(林波 周益方)
         
          問題九、委托集采機構代理采購意愿不強
         
          《政府采購法》規定,分散采購可以委托給社會代理機構,也可以委托給集中采購機構代理采購。但從現實情況來看,采購人對于集中采購目錄以外的項目委托給集中采購機構并不積極。因為采購人認為社會代理機構更能滿足其采購需求或者采購欲望,社會代理機構會替采購人盤算,也能給經辦人員以實惠,至少在評審費用上支付就要比集中采購機構多不少。(劉躍華)
         
          問題十、執行主體不確定
         
          根據《政府采購法實施條例》,集中采購的執行主體只有集中采購機構;而分散采購的執行主體則可能是采購人、集采機構或社會代理機構。
         
          集中采購機構:有完全的民事權利和承擔民事義務的能力,有較強的專業服務能力。
         
          采購人:一是中央本級單位,很少實行部門采購或自行采購,中央本級以下單位成立部門集中采購機構,如全國海關集中采購中心。二是省本級單位,一般仿照中央本級單位,成立一家或兩家集中采購機構。三是市縣兩級單位,縣本級采購量不大,有的依附于市一級集中采購,有的還是完全的分散采購。
         
          社會代理機構:均屬于企業范疇,以半官方和私企居多,屬于國企的代理機構微乎其微,如中國國際工程咨詢公司;屬于半官方的主要是省以下,私企的覆蓋率遠遠超過國企或半官方的數量。作為社會代理機構,其天生的趨利屬性容易養成游擊習氣,“打得贏就打,打不贏就跑”,難以對項目實行終身追責。(劉躍華)
         
          解決路徑
         
          出臺管理辦法 促進信息公開
         
          《政府采購法》第七條明確規定,“政府采購實行集中采購與分散采購相結合”,這意味著分散采購和集中采購一樣,同屬于政府采購法定的組織形式和管理模式。但長期以來,一些地方對集中采購和分散采購概念及實踐執行的不到位,導致了當前集中采購分散化、分散采購形式化、采購程序表面化現象,加之各地對集中采購管理的不斷重視,集中采購形式在政府采購中的主導地位逐步強化,這也使得分散采購的路子越走越窄。
         
          另外,由于部分政府采購當事人對分散采購這種形式的認識不足、重視不夠,分散采購管理也相對松散,操作較為隨意,這導致分散采購這種形式相對于集中采購在實踐中存在較多問題,如內涵范圍界定不清、操作執行不規范、法律責任難落實、信息公開不到位等。
         
          俗話說“無規矩不成方圓”,在此,對分散采購中存在的這些問題提出解決辦法,以便下一步更好地規范分散采購。
         
          科學界定分散采購范圍
         
          按照《政府采購法》及其實施條例的要求,“技術、服務等標準統一,采購人普遍使用的項目,列為集中采購機構采購項目”,所以列入集中采購目錄的項目應為“通用”或“部門通用”的項目,這是集中采購和分散采購的本質區別,也就是說未列入集中采購目錄的項目,都可實施分散采購。(林波 周益方)
         
          出臺分散采購管理辦法
         
          根據《政府采購法》等上位法的相關規定,結合各地政府采購工作實際制定具體制度,對分散采購的程序、方式、采購活動組織、合同簽訂、資金支付、投訴處理、責任追究等事項進行明確,從而使分散采購能夠有法可依,有章可循。(林波 周益方)
         
          實施信息公告通報制度
         
          采購人在實施分散采購活動時,必須按法規要求,將采購項目應該公開的采購信息在政府采購監督部門指定的媒體上發布,包括采購信息公告、更正(變更)公告、評審(中標)結果、采購合同及采購文件、履約驗收情況等。盡可能吸引潛在供應商參與投標,以增加項目競爭,并接受社會監督。同時,采購監管機構要加強日常監管,建立采購信息公告通報制度。(林波 周益方)
         
          建立完善內部控制制度
         
          加強政府采購內部控制制度建設,防范政府采購活動中的法律風險、道德風險,是貫徹落實黨的十八屆四中全會精神的重要舉措和制度創新。采購單位是政府采購行為的主體,對政府采購活動全過程負總責,內部控制管理制度的建立對規范分散采購行為尤其重要。內控制度建設重點應放在建立健全采購預算與計劃、政府采購活動、信息公告、履約驗收和采購資料管理等環節上。同時,還應明確相關崗位的職責權限,確保政府采購需求制定與內部審批、招標文件準備與復核、合同簽訂與驗收、驗收與保管等不相容崗位相互分離。在政府采購活動中建立政府采購、資產管理、財務、內部審計、紀檢監察等部門或崗位相互協調、相互制約的機制,確保采購過程在規范中運行。(林波 周益方)
         
          引導代理機構差異化發展
         
          引導代理機構根據本單位人員的專業特點及區域分散采購目錄特點,確定重點代理領域,提高細分領域代理的專業化水平。同時采購監管部門要完善對代理機構的考核及檢查,建立健全相關考核和檢查指標,加強對采購專業人員的培訓,推動建立代理機構信用體系,加強行業自律,推動采購活動向專業化轉變。(林波 周益方)
         
          做好“管放結合”文章
         
          處理好“管”與“放”的關系,就是要處理好法定職責和簡政放權的關系,處理好簡政放權和依法加強監管的關系。在政府采購由“程序導向”向“結果導向”轉變的過程中,作為采購單位,應以法規、制度和規程為依托,按照所批復的政府采購預算依法依規自主確定采購組織形式和采購方式,并負責進行項目采購的實施工作。作為政府采購監管部門,應把分散采購該放的放到位,該管的管住、管好、管到位,把分散采購的中心工作放在事中和事后監管上,使監管工作全面深入不缺位。
         
          一是加大監督檢查工作力度。建立常態化的監督檢查工作機制,把分散采購列入每年監督檢查的抽檢內容,重點檢查分散采購年初預算、實施計劃備案、采購需求管理、采購行為規范、采購合同備案、履約驗收、資金支付、信息公開等方面的情況。
         
          二是建立健全嚴格的懲治制度,依法開展投訴舉報處理工作,加大對采購人違法違規行為的處罰力度,以查處促管理。
         
          三是依托審計部門,形成監管合力。建立財政與審計部門定期溝通機制,突出審計重點,以促進分散采購執行機制的完善和采購行為的規范。(林波 周益方)
         
          與集中采購一視同仁
         
          一方面,《政府采購法》和《政府采購法實施條例》,以及財政部的規范性文件,都是分散采購的行為的規范依據,對集中采購和分散采購具有同樣的法律效率,應該一以貫之。作為集中采購機構,要把采購人委托的非集中采購目錄以外的項目采購作為自身工作的一部分,這樣才能擴增集中采購目錄,使集中采購做大做強,發揮集中采購機構的重要作用。另一方面,要象西方發達國家一樣,使政府集中采購規模涵蓋所有政府采購范圍,并逐步實行分散采購項目分別授權制度,如美國沒有集中采購和分散采購之分,部門要自行采購,須獲得美國聯邦政府總務管理局授權,其授權是動態管理,隨時可撤銷這種方式,能有效規范政府采購總體行為。(林波 周益方)
         
          強化監督問責
         
          分散采購由于其執行主體的不確定性、場所可變性和操作專業的不平衡性,給監管工作帶來些許麻煩,只有從源頭加強對分散采購項目的可控性研究,做到一項目一監督,誰審批誰監督,杜絕分散采購項目有審批無監管弊端。由于分散采購目前在我國處于存續期間,沒有一個獨立的管理部門,很難樹立絕對的權威性,也不能達到應有的效果。筆者以為,根據現有的條件和專業特點,集中采購機構責無旁貸,應該把分散采購象抓集中采購那樣抓緊抓好,不讓分散采購放任自流。(劉躍華)
         
          提供統一場所
         
          按照李克強總理“場外無交易、場內全公開”指示精神和國辦發【2015】63號文件精神,把由采購人自行采購、社會代理機構代理采購等分散采購行為全部納入公共資源交易平臺進行交易,通過有效整合公共資源交易信息、專家和場所等資源,加快推進交易全過程電子化,實現分散采購交易全流程公開透明和資源共享,進而達到與集中采購同步穩健發展的目的。(劉躍華)
         
          增強依法采購意識
         
          分散采購是一種沒有專一執行機構的采購模式,相對于程序嚴謹、恪守規矩的集中采購而言,顯得較為松散、自由。但自然而然伴隨而來的會有“海闊憑魚躍、天高任鳥飛”的心理和不愿受約束的心理。在這種心理作用下,加之缺乏應有的監督,使分散采購一開始就可能陷入或踩紅線或被利益綁架的危險境地。
         
          作為采購人而言,其愿望與所要購置商品、與所提供商品的供應商是處在同一方面,即買自己想要的商品,并希望自己中意的供應商提供該商品,并由該供應商提供更多的伴隨物品或服務。例如采購人自行采購一批設備,會先期對商品或者提供商品的供應商作一個前期考察。瞄準了“對象”商家之后,會給該“對象”提這樣那樣的條件,并讓其編寫需求,并以狩獵者的心態去召集“圍獵”對象,從而使分散采購的結果遂采購人心意。
         
          作為社會代理機構而言,由于其本身是企業性質,工作出發點和落腳點是牟取利益,在這點,與參加投標的供應商是一樣的。唯一的差異是希望采購人能把更多的項目委托給自己,以獲取更多的中標服務費。在此過程中,社會代理機構會千方百計滿足采購人的各種需求,想方設法做通能夠提供貨品供應商的工作,在中標對象、貨品、圍獵者人數等方面進行斡旋,進而使分散采購項目“船能過舵也能過”。
         
          作為集中采購機構而言,其主要工作任務是法定代理集中采購目錄以內的采購項目,而對集中采購目錄以外的項目不是專業強項,當然也是能做好的。除了一些緊急、涉密的指令性項目外,基本上很少看到有采購人把集中采購目錄外的項目委托過來。由于集中采購機構沒有利益之爭,不存在與采購人、社會是一們的機構爭搶利益的動力,因此,集中采購機構對待集中采購目錄范圍以外項目的心態是比較淡然的。(劉躍華)
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